In de jaren tachtig had Nederland een belastingstelsel met negen schijven. Dat moest een stuk eenvoudiger. Hoe stonden de politieke partijen tegenover de belastingplannen van de kabinetten-Lubbers? De politiek achter belastinghervormingen.

Naomi Woltring, die tot 1 juli 2025 onderzoeker was bij het CPG, verdiepte zich voor deel 11 van de Serie Parlementaire Geschiedenis van Nederland in het sociaal-economisch en financieel beleid tussen 1982 en 1994. CPG-onderzoeker Fons Meijer ging met Naomi in gesprek voor De Parlementaire Podcast. Deze is via Spotify of Apple podcasts te luisteren . Hieronder staat ook een uitgeschreven en bewerkt transcript van het interview, vergezeld van relevante links en beeldmateriaal. Het interview is gehouden op maandag 14 april 2025 op de Radboud Universiteit in Nijmegen.

Welkom bij weer een nieuwe aflevering van de Parlementaire Podcast. Vandaag is mijn gast CPG-onderzoeker Naomi Woltring. Ze deed eerder onderzoek naar de neoliberalisering van de verzorgingsstaat in de jaren 90 en voor het boek dat het CPG nu aan het schrijven is over de kabinetten-Lubbers, is ze gedoken in het financieel-economisch beleid van de jaren 80. In deze aflevering gaan we het hebben over één onderdeel van dit beleid, namelijk de belastinghervormingen van de eerste twee kabinetten-Lubbers. Welkom. Een beetje flauw misschien, maar is dit niet een beetje een saai onderwerp?

Dat dacht ik ook toen ik ermee begon, maar ik kwam er al heel snel achter dat het eigenlijk heel erg spannend is en ook heel politiek als je die bekende definitie van politiek neemt die politicologen altijd hanteren: who gets what, when and how. Belasting is natuurlijk heel erg belangrijk. Hoeveel inkomsten heeft de overheid en hoe verdelen ze dat? Dus eigenlijk raakt het aan alles en het was ook veel politieker dan ik had verwacht.

Misschien moeten we maar gewoon bij het begin beginnen. Die belastingen werden hervormd in de jaren 80. Wie gaf daar de aanzet toe?

Eind jaren 70 had een CDA-Kamerlid al een motie ingediend die was uitgewerkt binnen de Commissie binnen de Tweede Kamer, die ging over belastinghervormingen en daarin riepen zij op tot hervorming van de inkomstenbelasting. Ook fiscalisten riepen daar al langer toe op. De toenmalige minister van Financiën tijdens het tweede kabinet Van Agt had ook al in een nota voorwerk gedaan om tot die belastinghervorming te komen, maar die eerste oproepen daar toe stammen dus al van eind jaren 70.

Waarom was het nodig dat de belastingen werden hervormd?

Er waren verschillende redenen voor. De belangrijkste, toen het eerste kabinet-Lubbers ermee aan de slag ging, was dat het zo ontzettend ingewikkeld was geworden. Staatssecretaris Henk Koning van Financiën, die onder andere over belasting ging, ging op een gegeven moment zelf zijn inkomstenbelastingaangifteformulier invullen. De man was opgeleid als belastinginspecteur en was staatssecretaris, maar hij kwam er gewoon zelf niet uit. Dat had mede te maken met de wetgeving die er was gekomen voor tweeverdieners. Het vergt te ver om daar nu uitgebreid op in te gaan, maar er waren allerlei aftrekposten die het gewoon heel ingewikkeld maakten voor mensen om hun inkomstenbelastingformulier in te vullen. Daarom was ook rond die tijd de belastingtelefoon opgericht omdat mensen er gewoon niet uit kwamen.

Hoeveel schijven waren er in die tijd?

Er waren er in die tijd negen, dus het was een heel progressief belastingstelsel, waarmee ook geprobeerd werd om te sturen. Belastingen werden echt gebruikt als een soort sturingsmechanisme binnen de economie, maar ook dus heel nadrukkelijk voor inkomenspolitiek.

Tweede Kamerlid Martin van Rooijen diende op 5 december 1979 een motie in over belastinghervormingen. Foto: Koen Suyk, Nationaal Archief / Anefo

Dus die oproepen kwamen er. Wat gebeurde er toen? Die oproepen kwamen uit de Tweede Kamer toch?

Die kwamen uit de Tweede Kamer, maar ook bijvoorbeeld fiscalisten riepen er toe op. Het werd veel breder gedeeld. De regering kondigde wel aan om wat te gaan doen, maar maakte geen tempo. Althans, dat was de beleving van de Kamerleden. Er zijn een aantal keren nog opnieuw verzoeken ingediend vanuit de Tweede Kamer om tot zo’n belastinghervorming te komen. Onder andere tijdens het eerste kabinet-Lubbers deed de Kamer nog een keer zo’n oproep, vanuit de PvdA werd dat toen ingestoken, werd daar om gevraagd. Daarbij vroegen ze ook nadrukkelijk om een Commissie in te stellen. Dus de Tweede Kamer vroeg zelf om het instellen van een Commissie van experts en ze zeiden ook nadrukkelijk, het hoeven echt niet allemaal experts te zijn van het ministerie van Financiën, want daar is de werkdruk heel hoog. Ze boden nadrukkelijk ook de ruimte om experts van buiten de politiek daarbij te betrekken.

Misschien goed om even te noemen: de PvdA was geen regeringspartij.

Nee de PvdA was toen geen regeringspartij tijdens Lubbers I en II.

Staatssecretaris Henk Koning stelt de belastingtelefoon in gebruik, 1 februari 1985. Foto: Rob C. Croes, Nationaal Archief / Anefo

Er was dus een CDA/VVD-coalitie. Vanuit de oppositie kwam dus eigenlijk die vraag, maar de coalitie was het er wel mee eens.

De coalitie vond, net als de grootste oppositiepartij, dat het veel eenvoudiger moest. Vervolgens kwam dus het eerste kabinet-Lubbers met het voorstel om zo’n Commissie inderdaad in te stellen. En die bestond ook voor het geheel uit fiscalisten van buiten de politiek of belastingexperts, maar die waren allemaal op de een of andere manier gelieerd aan één van de drie grote middenpartijen, dus PvdA, CDA of VVD.

Waarom werd er opgeroepen om een Commissie in te stellen? De Kamer had ook kunnen zeggen aan het kabinet, kom zelf maar met voorstellen, waarom werd er gekozen voor een Commissie?

Tijdens het kabinet onder leiding van Van Agt had de toenmalig minister Fons van der Stee, van Financiën, in samenwerking met zijn staatssecretaris Hans Kombrink van de PvdA geprobeerd om hierover tot een voorstel te komen. Daar kwamen ze niet uit. Daar was echt politiek heel erg veel onenigheid over.

Toen hadden ze het geprobeerd vanuit het kabinet.

Ja. Kombrink was op dat moment voorzitter van de vaste Kamercommissie over financiën. Onder Lubbers I was hij daar voorzitter van. Omdat die inkomstenbelasting zo belangrijk is en aan zoveel onderwerpen raakte was wel de wens om alle grote partijen daarmee in te laten stemmen.

Dus ze wilden eigenlijk depolitiseren ?

Aan de ene kant wilden ze depolitiseren, aan de andere kant wilden ze ook gewoon brede instemming ermee krijgen. Dat is nog net iets anders, maar met zo’n Commissie werd het in ieder geval tijdelijk uit de politiek gehaald. En op die manier in de nadenkfase gedepolitiseerd en dan kon er vervolgens wel weer over nagedacht worden of gesproken over worden in het Parlement.

Maar dan was het idee dat er wel een voorstel lag waarin het niet links tegen rechts zou zijn, maar dat er brede consensus zou zijn.

Precies, dat er brede consensus zou zijn. Over in ieder geval de nood, over de wens tot die hervorming en waarbij ook overeenstemming over die grote lijnen zou zijn.

Wie was de voorzitter van die Commissie?

De Commissie werd geleid door Coen Oort. De man was thesaurier-generaal van Financiën geweest.

De hoogste ambtenaar

De schatkistbewaarder van financiën. Toen hij een aantal jaren later hoogleraar in Maastricht werd, noemde hij zichzelf een amateurfiscalist. Dat is natuurlijk een beetje tongue in cheek.

Want zo amateur was hij niet.

Natuurlijk, zo amateur was hij helemaal niet. Je kan geen amateur zijn in belastingen als je thesaurier-generaal van Financiën bent geweest, maar hij zat die Commissie voor. Hij was ook eerder bankier geweest bij ABN/Amro, hij was het misschien op dat moment zelfs ook nog wel. Hij had een VVD achtergrond, dus had net als de andere leden van zijn Commissie aan de ene kant wel die fiscale expertise tot op zekere hoogte. Hij kende de overheid voor een deel ook van binnenuit en was gelieerd aan een politieke partij, maar dus wel van buiten de politiek op dat moment.

Behandeling in de Tweede Kamer van de belastingvereenvoudiging volgens de Commissie Oort. Professor Oort (rechts) en commissielid Stevens in de ambtenarenloge, 18 januari 1989. Foto: Rob C. Croes, Nationaal Archief / Anefo

Wanneer werd die Commissie ingesteld?

Die Commissie werd ingesteld halverwege de jaren 80, dus nog tijdens Lubbers I. Ze kreeg de opdracht om in twee stappen met een advies te komen, een tussenadvies en later nog een eindadvies. Maar ze kwamen er eigenlijk vrij snel uit, in ieder geval uit de hoofdlijnen. Toen hebben ze besloten om nog voor de verkiezingen van 1986, want in 1986 zouden er weer Tweede Kamerverkiezingen zijn, om daarvoor al hun eindrapport aan te bieden. Geen interimrapport.

Die stap, hadden ze gewoon overgeslagen.

Ja, die stap hebben ze overgeslagen vanuit het idee: wij zijn het eens over dit pakket. En de vervolgstap is zo politiek, dat moeten ze maar in de formatie gaan bepalen.

En waar kwamen ze mee?

Ze kwamen met het voorstel om in de eerste plaats het aantal belastingschijven enorm terug te dringen. Er waren op dat moment nog negen tariefschijven met een toptarief van 72%. Ze hadden daar eigenlijk twee opties voor. Ze zeiden, we hebben een optie met drie tariefschijven. Dat werd door de penvoerder van de Commissie [Flip de Kam], later in een terugblik, de rechtse variant genoemd. Waarbij er dus drie tariefschijven zouden zijn. Er was ook nog een ander voorstel met vier schijven, waarbij er een hoger toptarief nog zou zijn. Dus in die rechtse variant waren er drie tariefschijven, in de linkse variant waren er vier tariefschijven. In die linkse variant was er nog een toptarief van 70% en in de rechtse variant was dat toptarief iets van 65%.

Dus die met vier schijven was nog iets nivellerender?

Die was iets nivellerender dan die drie schijven variant. Daarnaast stelden ze voor en dat was denk ik het vernieuwende van deze Commissie, om de belastingen niet alleen te heffen over het loon wat mensen betaald kregen, maar ook over de sociale premies die op dat moment nog vooral door de werkgevers werden betaald, nu ook nog grotendeels. Maar dat is in de tussentijd wel weer veranderd. Maar die sociale premies, dus dat zijn de premies voor de sociale verzekeringen, voor de werknemersverzekeringen, die golden niet als loon. En door het loon en die premie samen te voegen, was er dus een groter bedrag waarover belasting geheven konden worden. En als je de tarieven verlaagt, dus het percentage gaat omlaag, maar de hoeveelheid geld waarover je belasting heft [gaat omhoog] dan kon op die manier toch nog de belastingopbrengst voor de overheid gelijk blijven. Dat was een voorwaarde geweest van de regering aan die Commissie. Zij zeiden, dit moet wel budgettair neutraal, deze hervorming.

Kamercommissie Financiën over belastingvoorstellen commissie Oort, v.l.n.r. minister De Graaff , staatssecretaris Koning, minister Ruding, 27 april 1987. Foto: Rob C. Croes, Nationaal Archief / Anefo

Dus die commissie was vrij snel met een rapport gekomen. Een rapport waar ook om was gevraagd. Hoe was de politieke ontvangst?

In eerste instantie was het vooral heel positief, want iedereen was gewoon heel blij dat over zo’n complex onderwerp dat aan zoveel onderwerpen raakte, dat experts daar in ieder geval overeenstemming over konden bereiken. Dat werd al echt als een belangrijk winstpunt gezien en ook de politieke ontvangst was positief. Ook vanuit de politiek was men blij dat er zo’n advies lag. Wel was er al snel de vraag, gaan bepaalde inkomensgroepen er niet teveel op achteruit? En andere inkomensgroepen worden die niet teveel ontzien?

Over welke groepen ging het dan specifiek?

Mensen met lage inkomsten daarvan werd gezegd die gaan er teveel op achteruit, specifiek de groep mensen met lage inkomsten. Er was ook kritiek op dat de Commissie-Oort niet heel erg had lopen snoeien in de aftrekposten, de fiscale aftrekposten voor mensen met hoge inkomsten. Bijvoorbeeld de hypotheekrenteaftrek, daar wilden ze hun vingers niet aan branden. En wie hebben er baat bij hypotheekrenteaftrek? Mensen met een hoge hypotheek of mensen met grote huizen.

Terwijl, er was ook de verwachting geweest dat deze Commissie met de snoeischaar door al die aftrekposten zou gaan.

En dat zou in ieder geval ook tot een flinke versimpeling hebben kunnen leiden door niet meer al die aftrekposten te hebben en dat deed de Commissie dus niet, omdat ze daar juist heel erg veel tegenstand verwachtten. Dus dat is ook een strategische afweging geweest van de Commissie.

Was er ook nog onenigheid over die drie of vier schijven?

Zeker, het CDA en de VVD die konden grotendeels instemmen met die drie schijven; de rechtse variant. PvdA en de linkse oppositie was het daar niet mee eens, dus die waren meer voor die voor die vier schijven variant.

Maar je vertelde dus ook dat er discussie ontstond over de vraag gaan lagere inkomens er niet teveel op achteruit? Wat gebeurde er in die discussie?

In eerste instantie werden er door de PvdA een aantal voorstellen gedaan die er voor zouden zorgen dat lage inkomens wat meer zouden worden ontzien. Die werden uiteindelijk na lange discussie door het kabinet overgenomen. Maar het werd echt politiek brisant, zo rond Pasen in 1988. Toen was er een groot debat in de Kamer over nieuwe bezuinigingsvoorstellen van het kabinet waarin de belastinghervormingen ook werden gekoppeld aan andere economische hervormingen.

We zitten dan nu in het tweede kabinet-Lubbers en dat is nog steeds een CDA en VVD kabinet.

Ja inderdaad en op dat moment is Bert de Vries nog steeds fractievoorzitter van het CDA en De Vries had, net als tijdens Lubbers-I, heel loyaal de bezuinigingsvoorstellen van het kabinet gesteund.

Want daar was hij eigenlijk niet zo’n voorstander van?

De Vries zag zichzelf als keynesiaans econoom en keynesianen gaan ervan uit dat in tijden van economische crisis de overheid moet stimuleren en niet bezuinigen, maar hij zag op dat moment ook dat in die specifieke economische omstandigheden bezuinigingen toch nodig waren. En daarom had hij die grote bezuinigingen gesteund. Maar nu tijdens Lubbers II vond hij dat dit specifieke pakket van bezuinigingen, gecombineerd met die belastinghervormingen, mensen met lage inkomens echt teveel zouden treffen. En hij ging daar niet mee akkoord.

CDA-fractievoorzitter Bert de Vries. Foto: Rob Bogaerts, Nationaal Archief / Anefo

Waarom was hij het daar niet mee eens?

De Vries had als fractievoorzitter onder Lubbers I loyaal de bezuinigingen gesteund hoewel hij ook ze op dat moment pijnlijk vond voor mensen met lage inkomens. Maar op dit moment vond hij het gewoon enerzijds niet nodig dat mensen met lage inkomens er zo voor op zouden draaien. Hij trok toen in dat debat van 1988 nadrukkelijk ook samen op met Wim Kok, hoewel ze wel andere accenten legden. Het was heel duidelijk dat CDA en PvdA samen optrokken tegen de bezuinigingskoers van het kabinet.

Dan heb je dus eigenlijk de situatie dat de grootste coalitiepartij met de grootste oppositiepartij een soort front gaat vormen?

Dat klopt

Dat klinkt heel politiek explosief.

Ja, dat was het ook. Het was ook een debat, wat drie dagen duurde. Het explosieve zat er ook in dat het kabinet op dat moment niet alleen nieuwe bezuinigingen had afgekondigd, maar ook voorstelde om de toptarieven die dus al verlaagd waren in het oorspronkelijke voorstel Van Oort nog verder te verlagen. Dat ging De Vries gewoon niet meemaken.

Bert de Vries mocht met De Grave naar Financiën. Wie was De Grave ook alweer?

De Grave was specialist fiscale zaken en financiën van de VVD-fractie. Zij gingen dus samen naar het ministerie van Financiën waar zij met de topambtenaar van Financiën voorstellen mochten uitdokteren waarmee de lagere inkomensgroepen er niet zo op achteruit gingen, omdat dat voor De Vries dus zo’n belangrijk punt was om die hele belastinghervorming te steunen. Zij kwamen daar op die manier uit en zo bleef de steun van het CDA voor die belastinghervorming en voor dat bredere paaspakket dus overeind staan.

Ja. En toen kwam het weer in het parlement: de belastinghervormingen.

Toen kwam het weer in het parlement, in de loop van ‘89 en toen werd er gesplitst gestemd over de voorstellen. De VVD, het CDA, de PvdA, D66, die stemden allemaal in met het principe van die belastinghervorming. Maar met de inwerkingstredingwet, daar stemde de PvdA uiteindelijk tegen, omdat ze het uiteindelijk niet eens was met die tarieven.

Omdat zij vonden dat nog steeds de lage inkomens er teveel op achteruit gingen?

Precies, en de hoge inkomens er teveel op vooruit gingen.

Voortzetting van het debat in de Tweede Kamer over de plannen voor belastingvereenvoudiging volgens de Commissie Oort, 19 januari 1989. V.l.n.r. Van links naar rechts de leden van de PvdA-delegatie Ter Veld, Vermeend en Kombrink. Foto: Rob C. Croes, Nationaal Archief / Anefo

Hoe werd hier dan op gereageerd, want de wens was geweest: er komt een pakket waar brede politieke overeenstemming over is en uiteindelijk stemt één van de grootste partijen in het Parlement, niet in met die inwerkingstredingswet.

Ja in de media, dat viel me wel op, werd dat echt gezien als een soort gemiste kans vanuit de PvdA. Ze zeiden, nu mogen de regeringsfracties deze hele operatie op hun conto schrijven, terwijl het met name twee PvdA-Kamerleden en Frank de Grave vanuit de VVD waren die hier op de achtergrond een heel belangrijke rol in hebben gespeeld. Dat werd gezien als een gemiste kans voor de PvdA. Maar dat miskent ook wel een beetje dat er over die tarieven wel gewoon politiek onenigheid was.

Ja dus toch die politieke discussie.

Het was naast technocratisch en ingewikkeld ook gewoon heel politiek.

Als we even een beetje uitzoomen. Jij kijkt ook naar het bredere financieel-economisch beleid van die kabinetten-Lubbers. Hoe pasten deze hervormingen binnen dat beleid?

Ze pasten in die zin binnen dat beleid dat de wens van de kabinetten-Lubbers was om de economie weer aan te zwengelen door belastingen te verlagen en lonen te verlagen om op die manier bedrijven de ruimte te geven om zelf te investeren vanuit het idee: als ze investeren, dan trekt daarna wel de werkgelegenheid weer aan en komt zo de economie weer op gang. Lagere belastingen zouden daar dus ook aan bijdragen. Dus in die zin past dat daar heel goed in, in die filosofie, zeker eind jaren 80 als ook de Europese samenwerking hoger op de agenda komt te staan en er ook internationaal handelsverdragen worden gesloten. Dan gaat het tweede kabinet-Lubbers nog veel meer redeneren vanuit die gedachte dat Nederland internationaal en Europees gezien concurrerend moet zijn en dat daarom de belastingen ook niet te hoog moeten zijn en om ervoor te zorgen dat ook de lonen gematigd worden.

Misschien leuk om even te eindigen met de actualiteit, want het belastingstelsel staat momenteel ook weer ter discussie. Eigenlijk staat het heel vaak ter discussie. Sinds het kinderopvangtoeslagenschandaal is er bijvoorbeeld heel veel kritiek op het systeem van de toeslagen. En ook in de politiek worden er op dit moment allemaal voorstellen gedaan om dat belastingstelsel te herzien.

De Teldersstichting, het wetenschappelijk bureau van de VVD, komt binnenkort bijvoorbeeld ook met een voorstel, het is ook interessant wat daar uit gaat komen.

Welke les heb je voor mensen voor de luisteraars van deze podcast die na het luisteren van deze aflevering denken ik wil ook deze toch wel saaie technocratische discussies gaan volgen.

Wat ik er zelf heel erg van geleerd heb, is dat je er niet door moet laten afschrikken, door dat saaie, technocratische imago, want het is dus eigenlijk heel politiek in hoe je belastingen eruit zien. Er zitten eigenlijk ook heel veel politieke en ideologische keuzes in over wie wil je dat de zwaarste lasten dragen of wie wil je dat, zoals in een beroemd boeken uit de jaren 70, wie wil je dat de staat betaalt? Financieel journalisten en fiscaal journalisten kunnen dat eigenlijk best heel goed uitleggen, dus laat je niet afschrikken door procenten, door een paar ingewikkelde woorden, maar probeer door je oogharen heen te kijken van wat gebeurt hier nou eigenlijk? Welke richting gaat het op? Wie gaat er betalen voor wat en wat zijn de consequenties daarvan?

Dank je wel Naomi.

Heel graag gedaan.